作者： 來源： 長江日報 日期: 2015-09-28

        9月22日，市人民政府將《武漢市基本生態控制線管理條例（草案）》（以下簡稱“條例”）提請市十三屆人大常委會第31次會議審議。這意味著，我市生態保護繼頒布政府令和通過人大決定之后進入地方立法程序。武漢在短短3年時間里，3次作出生態保護的重大決策，史無前例。我市構筑基本生態控制線法規體系的“三部曲”，不僅為生態保護工作提供了堅實的法制保障，更重要的是為武漢持續發展留下了一份“生態資產”。

　　立法是新的起點

　　《武漢市建設國家中心城市行動規劃綱要》在定位武漢建設的總體目標中，很重要的一項是“文化與生態特色鮮明的魅力宜居城市”。如今，這一遠景藍圖，在基本生態控制線法規體系的構筑之下，正描畫得越來越清晰。

　　作為國內特大城市之一，武漢繼深圳之后，第二個以政府令形式劃定基本生態控制線的城市。2012年，《武漢市基本生態控制線管理規定》的政府令出臺，明文規定，河流、湖泊、水庫、濕地、重要的城市明渠，以及坡度大于16度的山體等五類地區為生態底線區，嚴禁開發建設。

　　政府令的出臺，拉開了我市構筑基本生態控制線法規體系的大幕。此后，市人民政府根據國務院批復的《武漢市城市總體規劃（2010-2020）》，明確了武漢“兩軸兩環，六楔多廊”的生態框架體系，相繼出臺《武漢都市發展區“1+6”空間發展戰略實施規劃》及配套的《武漢市生態框架保護規劃》、《武漢都市發展區1:2000基本生態控制線規劃》，框定了生態保護范圍和集中建設范圍，鎖定城市增長邊界。

　　“基本生態控制線不只描繪在‘規劃紙’上，還將出臺一系列導則嚴格落實。”市規劃局負責人表示，總體規劃之后，還將通過人大決定、立法兩大“重磅”舉措確保基本生態控制線不被“突破”。這一表態當時就被媒體解讀為武漢保護基本生態控制線剛性手段升級的信號。

　　2013年6月26日，武漢市人大常委會通過了《關于加強武漢市基本生態控制線規劃實施的決定》。會議強調，防止“攤大餅”的最好辦法就是劃定基本生態控制區、控制線，并嚴格實施。只有認真地把基本生態控制線的規劃實施好，才能避免出現“熱島效應”，才能保護好我們的生態和武漢的城市特色。

　　“市人大常委會之所以作出關于基本生態控制線的決定，是想用‘法治’管住‘人治’。《決定》的要義是保護、提升，是代表武漢1000萬市民為城市的永續發展堅守住生態底線。”市人大常委會黨組書記、常務副主任胡緒鹍這樣談到《決定》出臺的初衷。

　　《規定》和《決定》相繼出臺，意味著武漢市邁出了構建生態保護政策法規體系的前兩步，面對黨中央、國務院對生態文明建設的新要求、新舉措，2015年，市人大常委會又將《武漢市基本生態控制線管理條例》列入立法計劃，奏響“三部曲”中的第三部——將基本生態控制線的管控上升為地方性法規，為基本生態控制線保護提供法制保障。

　　“生態底線區是指生態要素集中，生態敏感的城市生態保護和生態維育的核心地區，是城市生態安全的底線，應遵循最為嚴格的生態保護要求，原則上應該禁止建設項目進入生態底線區。”

　　2015年9月22日，市十三屆人大常委會第31次會議審議《武漢市基本生態控制線管理條例（草案）》時，市人大城鄉建設與環境保護委員會的審議報告指出：根據工作實際，盡管可以修改和完善生態底線區項目準入條件，但絕不意味著放寬標準，仍須在底線區內設定最嚴格的項目準入。

　　該審議報告認為，十八大以來，中央作出加強生態文明建設的一系列決議、決定，如《關于加快生態文明建設的意見》、《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》、《生態文明體制改革總體方案》等，分別從劃定城鎮開發邊界、劃定城市周邊永久基本農田、樹立6大理念，解決8個問題，加快建立生態文明制度，用嚴格的法律制度保護生態環境等方面作了總體部署，對我市條例制定有很現實的指導作用和意義，是立法應當遵循的總基調和基本原則。

　　無獨有偶，在審議基本生態控制線規劃調整程序的部分條款時，常委會組成人員發表了真知灼見。

　　“基本生態控制線內所保護的飲用水水源一級、二級保護區，河流、湖泊、水庫、濕地、山體等屬于控制性詳細規劃，依照城鄉規劃法規定，修改控制性詳細規劃，法律已有明確程序要求，人大決定也明確細化了具體要求，條例（草案）不宜簡化基本生態控制線規劃調整程序，容易引發‘規劃調整有所放松’的誤解，建議嚴格按《決定》的要求修改完善。”

　　隨著立法工作層層推進，我市基本生態控制線法規體系構筑將初步建立。然而，從城市的永續發展角度看，這或許是武漢市生態文明建設工作新的起點。

　　發言摘登

　　9月22日，市十三屆人大常委會第31次會議聽取和審議《武漢市基本生態控制線管理條例（草案）》當天，適逢《長江日報》刊載了中共中央、國務院關于生態文明體制改革總體方案的主要內容。這一總體方案頂層設計了生態文明體制改革的目標、理念等，開闊了市人大常委會委員審議《條例（草案）》的思路，圍繞生態武漢建設，委員們各抒己見，暢所欲言。以下是發言摘登。

　　李長安建議設立生態控制線劃定委員會

　　市人大常委會委員 李長安

　　《武漢市基本生態控制線管理條例》是我市一部具有原創性的條例，沒有現成的條例可供參考，能拿出這份草案，的確不容易。但仍有不足，需不斷改進。

　　生態控制線是城市建設的邊界線，也是保護、保持城市生態完整性和連續性的重要底線。條例草案提出，生態控制線由“市城鄉規劃部門組織編制”，我認為，如果僅憑城市規劃部門一己之力，很難保證生態系統的完整性和連續性；建議設立“生態控制線劃定委員會”，至少要有專家組，規劃部門劃定生態控制線時，須征求專家組意見，確定城市建設規劃的邊界。

　　關于“應當遵循生態功能相當、總量不減的原則按程序進行調整”的規定，難以起到保護生態環境的作用。很多生態區域調整后，即便補償面積比原來占用的更大，也未必能還原當地生態環境的完整性和連續性；應改為“在保證生態系統完整性和連續性的前提下，遵循生態功能相當、總量不減的原則按程序調整”，如果不明確這個原則，條例制定的意義就會削弱。

　　條例應對接國家生態文明體改總體要求

　　市人大常委會委員 王波

　　根據中央關于生態文明建設的最新提法，在行政區劃中，要有主體功能區的定位，產業項目要實行市場化、差別化的準入政策，目的就是根據資源環境的承載力，限制各類開發活動。

　　關于劃定和調整的內容，提出了“三個規劃”，即城市總體規劃、土地利用總體規劃、生態框架保護規劃。而中央現在提出“四個規劃”，即經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和生態環境保護規劃，并要求多規合一，形成一本規劃，規劃之間要銜接、呼應。這是中央關于生態文明體制改革總體方案具體、明確的要求，武漢市的條例應積極響應。

　　中央還要求，各地要探索、編制自然資源資產負債表，以及目標體系、獎懲辦法、考核機制等一系列方法，對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計制度。條例第四十一條關于管理考核、督查制度等內容應充分體現這些精神。

　　同時，我市還承接國家“兩型社會建設”和“全面建立創新型城市”的兩大任務，也應體現到條例之中。而且，人大在監督方式上，特定問題調查這一方式很好，應寫入條例中。

　　“生態底線區”是高壓線 行政機關領導終身追責

　　市人大常委會委員 程一方

　　近幾年，武漢在保護生態控制線方面邁開了三大步：首先政府有規章，然后人大有決定，現在又進入立法部分，管理制度也日漸成熟。中央剛剛通過了生態文明體制改革總體方案，武漢的條例應嚴格遵循中央的規定。

　　一是“生態底線區”是高壓線，不能有彈性。底線內除了環保、農業、生態項目外，什么都不能建，就是禁區，一定要嚴格把關。

　　二是要補充“底線區設置相關標識”這一概念。底線區是哪些？如果立法者都不知道，人民群眾更沒有直觀感覺。必須設置標識，讓老百姓一目了然。

　　三是行政機關領導終身追責。只要實施違法行為，造成嚴重后果，就得嚴厲處罰。

　　條例要有剛性約束 必須體現生態保護第一

　　市人大常委會委員 胡六義

　　建議將基本生態控制線表述為“生態保護區”，如果是“線”，就要嚴格區分線內、線外，不能越界。

　　“控制”一詞，給人的感覺是萬不得已，很緊迫了。條例必須體現生態保護第一，利用、開發等活動位居其次這一理念，即便是旅游開發也必須有所限制。生態決定生活、生態關乎生存、生態影響生命。既然是控制線，就要有剛性；如果進入雷區，就要有硬性的制約。

　　“備案”改“審批” 體現人大重大事項決定權

    市人大常委會委員 張曉東

　　重大事項決定權是市人大常委會的重大職權，必須有所作為。

　　建議將條例草案中“經批準的基本生態控制線，應當報市人民代表大會常務委員會備案”的表述，將“備案”改為審查批準。市人大常委會不僅要聽市政府的意見，更要代表全體武漢市民的意志，市民生活在自己的城市，要對自己的城市負責，切實履行人大重大事項的決定權。

　　利用“天地一體化”技術手段 監測生態保護

　　市人大常委會委員 徐旭東

　　規劃設置好生態控制線后，最重要的是管理，即建立良好的體制機制，沒有好的機制怎么管？哪里出問題，出現新情況，就能及時發現，最終查處違法，恢復原狀。

　　目前最薄弱的是“發現問題的環節”太落后，誰發現問題？誰負責監測？規定不明。建議設立一個“監測中心”，利用“天地一體化”技術手段專門找問題。一要形成地面網絡，組織和發動人民群眾，讓人民群眾知道什么是生態控制線，關注生態控制線，發現和舉報違法線索；二要要利用衛星等新技術巡查，向環保部索取，綜合分析處理這些數據。

　　增加基本生態控制線保護　“一票否決”內容

　　市人大常委會委員 閔光新

　　只要當地官員高度重視基本生態控制線，嚴格執法，破壞生態控制線的行為就能有效遏制，因此，嚴厲追究破壞基本生態控制線的違法行為，應該是條例關注的重點。條例須著重研究如何加強懲處管理者的三種行為：

　　一是不依法行政的，即不作為的官員，對破壞生態環境的事件不管不問。

　　二是亂作為，即制定的行政規章和措施與生態保護政策、法律法規相抵觸、相違背，造成生態環境的破壞和重大影響的。

　　三是有關人員已經調用、提拔或者退休，怎樣實行終生追責？

　　只要嚴格追究上述三種行為的責任，條例就達到預期效果。應在部門績效考核和人員方面，增加基本生態控制線保護的“一票否決”，考核和追責才有效。

　　對于第三種情形，須加強離任審計。黨的十八屆三中全會提出，要加強對自然資源資產的離任審計。建議條例增加離任審計和終生追責等內容，完善實施細則。

　　城市公園也是城市生態系統的重要組成部分，是城市之肺、城市氧吧，對于提高市民生活質量、調節城市生態環境、改善城市空氣質量，維系城市生態平衡，意義重大。因此，一定規模和面積的城市公園也應納入基本生態控制線范圍。

　　400余項目將遷離“生態底線”

　　構筑社會行為規范、準則，并非僅有白紙黑字的框架、條款，落到實處才是法規體系中最核心的一環。

　　然而， 2014年8月，即距《決定》出臺不到一年，來自沿海城市的一家企業，擬在武漢投資過百億元的工業項目，但需占用生態底線區部分面積，發展與生態首次面臨“兩難”選擇。

　　根據市人大常委會的《決定》，“因國家、省、市重大項目建設需要或者上位規劃調整，需對生態底線區進行調整的，應事先報市人大常委會審議”。市政府就上述項目的情況書面報告市人大常委會主任會議，征詢能否調整基本生態控制線的意見。

　　主任會議聽取了部分常委會委員的意見，大多委員明確反對開此先例，認為，“人大作出關于基本生態控制線的決定是嚴肅的，具有法律效力，即使項目再大，也須嚴格依法行事。”。市政府遵從這一集體形成的意見，項目另行選址、重新論證，如期建設。

　　這是堅守生態底線中的小“插曲”。事實上，自《決定》出臺以來，已有多個建設項目因觸及“紅線”而出局。

　　2014年11月，市政府向市人大常委會會議報告基本生態控制線內既有項目清理處置情況。報告顯示，武漢市基本生態控制線內既有項目1600多個，其中400余個項目既不符合準入要求，又不具備合法手續，擬盡快遷出底線區；符合準入要求但手續不全的150個，補辦手續后可予保留；具備合法手續但不完全符合準入規范要求的700多個，將根據各自的情況限期整改。

　　此后，市政府將嚴格管控，不符合準入要求的項目零審批、零進入。